張房有“請假”2個月 與劉鐵男私交甚好

　　只審批，不規(guī)劃

　　在能源業(yè)界，劉鐵男給人的印象是，擅于從項目審批的進退拿捏之中獲取利益。一位國家發(fā)改委退休官員透露，劉鐵男上任后，先是卡著不批項目，之后又突擊批項目。

　　常見的情景是，地方報上來的審批文件，劉鐵男習(xí)慣性地壓著，等著地方和企業(yè)前來匯報，再根據(jù)“所談的情況”，來決定審批進度。

　　由于批準(zhǔn)哪個省、不批準(zhǔn)哪個省的項目本無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。不透明的審批機制之下，一些正常的建設(shè)項目也變成了大部分都得“登門匯報做工作”，或者需要有領(lǐng)導(dǎo)“打招呼”才可以進行下去的機制。

　　“劉鐵男和他的‘自己人’對能源項目把持得非常緊，他不點頭的項目，即便是報批上去，也會被灰頭土臉地罵回來，或者干脆擱置。到后來大家都知道跑項目該找誰。”一位熟悉項目運作的人士說，這審批方式等于倒逼著企業(yè)去磕頭送錢。

　　一位中化集團的高層人士透露，該公司申請一個重大工程，劉鐵男壓著不批，要求其與一家名不見經(jīng)傳的民企合作。由于無此先例，該公司只得求助于更高層資源。

　　在火電建設(shè)項目的審批上，各省的審批情況差距極大。一些經(jīng)濟較差，又無特殊資源的省份被嚴(yán)格執(zhí)行火電站限批;而東北一些省由于有“特別”關(guān)系，能源局批準(zhǔn)的電建建設(shè)規(guī)模成倍超出預(yù)計，數(shù)年之內(nèi)火電嚴(yán)重過剩，亦造成了損失。

　　項目審批權(quán)的過于集中，以及在此基礎(chǔ)上滋生的種種亂象，讓業(yè)界頗為反感。前述接近國電貴州分公司人士介紹，在近期一次貴州省電力企業(yè)云集的調(diào)研性會議上，各大電力投資企業(yè)都提出，希望上層能按規(guī)劃批項目。“現(xiàn)在很多項目審批，完全不按規(guī)劃。貴州很多項目，部分投資企業(yè)繞過省發(fā)改委，直接去國家發(fā)改委運作。”

　　這位人士認為，國家能源局在張國寶時代，審批相對科學(xué)。比如，在2006年、2007年左右，申報項目需要填寫編好的標(biāo)準(zhǔn)表格，項目業(yè)主將相關(guān)參數(shù)填入后上交，國家能源局會組織專家進行比選評優(yōu)，再根據(jù)總量需求、區(qū)域平衡等原則確定先后順序，從而避免了拍腦袋決策。“但這幾年，專家意見根本沒人聽。”這位人士說，“業(yè)界都知道，項目批不批，都是‘一把手’說了算。”

　　“發(fā)改委有很多權(quán)力并沒有法律授權(quán)，而是靠文件、行政慣例支撐。由于不是依法行政，發(fā)改委審批項目的隨意性就非常大，也帶來了尋租空間。”中國經(jīng)濟體制改革研究會公共政策研究部主任余暉對《財經(jīng)》記者分析。他建議，對于行政審批程序應(yīng)予立法規(guī)范。

　　一位接近國家發(fā)改委的能源專家告訴《財經(jīng)》記者，劉鐵男擔(dān)任國家能源局局長期間，對行業(yè)的規(guī)劃與發(fā)展研究不足，他工作的重心主要在項目審批之上，能源系統(tǒng)因此帶來的損失將陸續(xù)顯露。

　　2013年7月，中國電力企業(yè)聯(lián)合會(下稱中電聯(lián))發(fā)布《上半年全國電力供需形勢分析預(yù)測報告》時呼吁，有關(guān)部門按照規(guī)劃及時核準(zhǔn)、開工西南水電基地的輸電外送通道;國家有關(guān)部門應(yīng)統(tǒng)籌考慮西南水電等可再生能源的開發(fā)及市場消納，防止水電大量“棄水”。

　　棄水是指水電站上游的來水未發(fā)電而直接流走，其中一種情況是河流來水量大于電站機組滿發(fā)所需的用水量，而電站的水庫容量不夠，為防止水漫大壩造成電站設(shè)備事故及確保大壩安全。這屬于“自然棄水”。

　　另一種情況“非自然棄水”卻較罕見：機組明明可以發(fā)電卻沒發(fā)電或少發(fā)電，讓水白白流走。“非自然棄水”說明水利發(fā)電、電網(wǎng)或者市場環(huán)節(jié)出現(xiàn)了重大問題。1997年，位于四川省西南部的二灘水電站發(fā)生的非自然棄水事件，引發(fā)了國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度關(guān)注，直接促成了上一輪電力體制改革的啟動。

　　而從2012年開始水電集中的西南部四川、云南等省份再度出現(xiàn)嚴(yán)重“棄水”問題，且其規(guī)模數(shù)十倍于二灘水電站。根據(jù)中電聯(lián)的統(tǒng)計，今年汛期，云南省當(dāng)日最大棄水容量將達到700萬千瓦。在汛期能夠滿負荷發(fā)電的情況下，相當(dāng)于每天浪費約1.7億度電。其主因是未及時修建輸電通道，致使富余水電無法送出。

　　“水電站建設(shè)周期非常長，一般來說是有時間修建輸電通道的。”一位與劉鐵男熟悉的人士稱，云南省與南方電網(wǎng)公司對于輸電通道建設(shè)出現(xiàn)矛盾時，劉鐵男并沒有著手解決，也沒有將問題上報給決策層，而是將矛盾擱置到離任。

　　審批制之變

　　有“小國務(wù)院”之稱的國家發(fā)改委，司職宏觀調(diào)控，集“審批、核準(zhǔn)、審核重大建設(shè)項目”的權(quán)力于一身，素來是行政審批的“重鎮(zhèn)”。

　　1988年中央實施第一輪投資體制改革時，要求國家計委不再直接管理經(jīng)營性固定資產(chǎn)投資項目。經(jīng)營性投資由國家計委切塊給六大專業(yè)投資公司，由投資公司按計劃安排生產(chǎn)，自主經(jīng)營。由于各部委的強烈反對改革流產(chǎn)。

　　1994年，國務(wù)院同意撤銷六大專業(yè)投資公司。政府投資再次回歸政府部門管理。

　　2004年，國務(wù)院再度實施國家投資體制改革方案。國家對企業(yè)投資不再審批是這個改革的一大進步，但為了防止下放后造成的混亂，國家對重大的、限制類的固定資產(chǎn)投資實行了另一種更為簡化的審批方式——核準(zhǔn)，其余非重大、非限制類項目實行備案。

　　此后，凡企業(yè)不使用政府性資金投資建設(shè)的項目，政府原則上不再審批，而是針對少數(shù)重大項目和限制類項目實行核準(zhǔn)制。企業(yè)投資建設(shè)實行核準(zhǔn)制的項目，僅須向政府提交“項目申請報告”，而無需報批項目建議書、可行性研究報告和開工報告。

　　在2008年的大部制改革方案中，國家發(fā)改委的改革目標(biāo)為：要減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調(diào)控。

　　2009年3月，時任國家發(fā)改委副主任彭森透露，事關(guān)發(fā)改委放權(quán)的《政府核準(zhǔn)的企業(yè)投資項目目錄》(下稱《目錄》)正在抓緊修訂，政府核準(zhǔn)的企業(yè)投資項目可能會減少一半左右。這樣可以更好地落實企業(yè)投資決策自主權(quán)，增強企業(yè)投資的信心。

　　然而，由于4萬億經(jīng)濟刺激計劃的出現(xiàn)，放權(quán)的節(jié)奏隨之被打亂，隨著部分無序投資帶來的產(chǎn)能過剩現(xiàn)象的出現(xiàn)，審批權(quán)曾被一度收緊。直至現(xiàn)在，中央和地方政府使用的《目錄》仍是2004年由國家發(fā)改委編制的版本。

　　不完全統(tǒng)計，2002年至2012年，國務(wù)院分六批共取消了1992個行政審批項目，調(diào)整了439個行政審批項目;涉及國家發(fā)改委的，共取消52個，調(diào)整14個。

　　2013年啟動的機構(gòu)改革，無疑是涉及項目最大，進步最大的一項。然而，這項改革能否順利推進，很多業(yè)內(nèi)人捏一把汗。

　　國家發(fā)改委自身能否削權(quán)，也決定了改革能否真正實施。“以往各輪審批制度改革，發(fā)改委都在明里暗里提反對意見，這次卻表態(tài)很堅決。”一位國家發(fā)改委內(nèi)部人士認為，這與劉鐵男的“典型案例”密切相關(guān)，“讓大家認識到審批權(quán)過大，對部委對個人都不是好事。”

　　據(jù)了解，《目錄》的修訂繼2009年后已然再啟，該項工作正由國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司牽頭進行，至于何時能出臺尚無時間表。

　　作為介于市級政府與國家發(fā)改委之間的橋梁，貴州省發(fā)改委主任付京對《財經(jīng)》記者表示，建議審批權(quán)適度下放，給省級發(fā)改委更大的自主權(quán)，“比如，國家發(fā)改委可以按省級規(guī)劃的80%批，出了問題我負責(zé)。”

　　此外，國家發(fā)改委審批時應(yīng)考慮鄰近省際之間的資源組合，做好相關(guān)協(xié)調(diào)。有資源的地方應(yīng)該多給項目，以充分利用資源;而資源緊缺的地方應(yīng)發(fā)揮交通、人才、技術(shù)、市場優(yōu)勢。“比如貴州現(xiàn)在火電多，可以給廣東;也可以與重慶合作，實現(xiàn)水電火電的冬夏互補。”付京感嘆說，隨著新一屆國家領(lǐng)導(dǎo)人對于簡政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變的重視，這些呼聲正在變?yōu)楝F(xiàn)實。

　　對于投資審批類的項目，國家發(fā)改委已第一批取消、下放26項，第二批21項也正在下放中。他并不擔(dān)心權(quán)力下放會導(dǎo)致失控，“市一級政府可能會亂上項目，但省級規(guī)劃不會亂來。”

　　(文/財經(jīng)雜志)